专题询问的现场效果不等于实际效果

自2010年6月全国人大常委会首次开展专题询问以来，全国已有20多个省级人大常委会陆续开展了专题询问。随着专题询问实践的不断深入，关于专题询问的理论研究文章也不断增多。这些文章中，有一种观点颇为常见，即相比较于照本宣科、有“作秀”之嫌的事先安排好提问人、提问问题和回答内容的专题询问，媒体和受众更赞赏随机、开放、大胆发问甚至追问的专题询问。
以往，笔者也赞同专题询问应该少一些“事先安排”，多一些现场感，但2012年北京市人大常委会首次开展专题询问的实践与效果，引起了笔者的深思：媒体和受众更期待没有导演痕迹的专题询问，期待看到西方议会质询现场双方观点激烈交锋、甚至应询人被问得哑口无言的场面，认为咄咄逼人、针锋相对才是现场效果好。然而，如果只是上演了一场让媒体和受众欢欣鼓舞的秀，却没有切实推动政府改进工作，喧嚣之后一切如故，这种现场效果有什么意义？评价专题询问实际效果的标准又是什么？
分组询问体现现场效果
　　2012年9月27日，北京市人大常委会第三十五次会议在9月26日听取市政府关于市级大额专项资金使用和管理情况的专项工作报告基础上，开展了专题询问。专题询问采用联组会议的形式进行，两个多小时的时间里，共有12位常委会组成人员分别提出了问题，市财政局、市发改委、中关村管委会、市文创产业领导小组办公室、市经信委、市商务委、市民政局、市政管委、市旅游委、市社会办、市体育局、市环保局等12个政府部门负责人回答了询问。
从全国范围来看，北京市开展专题询问的时间并不算早，但颇有创新之处。一是选择对市级大额专项资金使用和管理情况开展专题询问，小切口背后反映的是涉及财政预算管理与使用的重大问题。二是创造性地采用了分组询问与联组询问相结合的方式，为常委会集体行使询问权提供了保障。
这里所说的分组询问，实则是北京市人大常委会为了增强询问的实效性而采取的工作方式和方法的创新。北京市人大常委会此次专题询问的对象是市级大额专项资金的使用和管理情况，涉及资金项目多、数额大、专业性强，前期调研工作必须要深入。市级大额专项资金共有节能减排及大气污染治理、社会建设、中小企业发展、重大科技成果转化和产业项目、文化创新发展、养老服务事业发展等11项，分别由不同的政府部门管理，2011年预算资金安排175.2亿元，2012年预算资金安排270.8亿元。早在2012年3月，北京市人大常委会就成立了内司、财经、教科、城建4个专题组，每个专题组由一名常委会副主任带队，负责组织开展与本专题组相关的2～3项专项资金的分组调研和分组询问。4个专题组组织了常委会组成人员、市人大代表、常委会预算监督顾问共100余位，分别开展了一系列深入的调研和座谈活动，以期发现大额专项资金使用中存在的具体问题。
2012年7月底至8月初，4个专题组相继召开了分组专题询问会。分组询问由一位常委会副主任担任主持人，问答环节对每位回答者都设定了8分钟的时限。先由政府有关部门负责人简要介绍本专项资金使用和管理的基本情况，再进入问答环节。提问的顺序和提问人完全随机，提问者对回答不满意的，还可以继续提问，直到满意为止。在分组询问现场，交流的气氛更浓，一人提出多个问题、政府有关部门负责人对前几个问题进行补充回答的情况比较常见。由于是随问随答、可以追问，应询的政府部门感觉更紧张，准备了非常全面的书面材料，回答也更细致、具体，较好地实现了介绍情况、沟通信息、增进了解的目的。
其实，分组询问并不是严格意义上的询问，因为它的主体已经扩大到市人大代表、预算监督顾问，也不是在人民代表大会会议或常委会会议上进行的法定询问。北京市人大常委会只是借助分组询问这种形式，利用其互动效果好的特点，搭建一个沟通信息的平台，帮助常委会组成人员、人大代表更深入地了解政府相关工作开展的具体情况，拿到第一手的信息，从而为联组询问上提出高质量的问题打下坚实基础。事实也确实如此。4场分组询问会上，针对市级大额专项资金2011年使用和管理情况，共有32位常委会组成人员、市人大代表和常委会预算监督顾问，提出了近百个具体问题和意见建议。这些问题成为联组询问中常委会组成人员提出问题的重要基础和来源。

联组询问突出实际效果
　　联组询问的程序设计与分组询问基本相似。常委会副主任担任主持人，每个问题控制在3分钟，每个回答控制在8分钟。不同的是，询问采用一问一答的方式，每位常委会组成人员只能提出一个问题。提问人、提问的顺序、提问的内容等在会前都已确定，拟询问的问题也提前交给政府部门准备，没有设置追问环节。由于缺乏必要的互动，一问一答都像“背书”，联组询问结束之后，有常委会组成人员和列席代表反映，感觉分组询问的效果更好，提问更深入，回答更有针对性，互动性更强。
现场效果比分组询问略逊一筹，实际效果又如何呢？从实际效果来看，分组询问虽然更有询问的现场感，双方的沟通交流更坦诚，但由于前期缺乏更加细致的准备，提出的问题比较分散，有时局限于具体的问题，没有触及本质和核心，政府部门的回答也相应地比较分散；联组询问上，常委会组成人员提出问题的质量更高，政府部门对问题的回答更全面、具体、系统，对下一步如何加强对大额专项资金的管理进行了详细的介绍。
这种实际效果更直接地体现在政府切实改进工作的行动中。在开展专题询问做准备的过程中，北京市人大常委会推动市审计局对6项大额专项资金进行了专题审计，市财政局对所有大额专项资金开展了绩效评价，这些审计报告和绩效评价报告为常委会开展专题询问提供了详细的资料，其中的具体数据也成为一些常委会组成人员提问的重要论据。专题询问结束的次日，《北京市文化创新发展专项资金管理办法》正式向社会公布，对2012年财政预算额达100亿元的北京文化发展专项资金的使用进行规范化管理。此前，在市人大常委会的推动下，另一项大额专项资金——市级社会建设专项资金也有了相应的管理办法。这两项管理办法的出台，填补了空白，使得11项大额专项资金都实现了管理的规范化和制度化。
可见，专题询问的现场效果，并不一定等同于实际效果。与其选择现场热热闹闹、问完了事的专题询问，不如选择切实推动工作改进的专题询问。这也正符合北京市人大常委会开展专题询问的指导思想：“询问资金绩效、检查运行方式、总结经验教训、推进制度建设、提高管理水平。”北京市人大常委会通过专题询问，取得了政府有关部门的理解和配合，切实引起了政府对这项工作的重视，推动政府加强了相关制度建设，将财政预算资金的使用和管理纳入依法、科学、公开、透明、规范的轨道，这才是北京市人大常委会首次开展专题询问追求的最大效果。如果只是单纯追求现场效果，北京市人大常委会完全可以选择开展分组询问时的程序设置和安排，这并非不可能做到。然而，首次开展的意义在于“破冰”，在于引起社会各界对专题询问这种监督形式的重视，避免“质询”般的专题询问引起“一府两院”的抵触，从而增强监督的实效。万事开头难，专题询问形式上的不断完善、现场感的不断增强，这些都会在未来逐步实现。