人大学习文摘第八期

【编者按：我国的全口径预算决算改革仍然处于探索阶段，需要进一步完善和深化。如何开展全口径预决算审查和监督，是各地人大积极探索和思考的问题。现将《如何加强全口径预决算审查监督的对策》和《做好全口径预决算审查和监督的思考》两篇文章印发大家，供学习参考。】

如何加强全口径预决算审查监督的对策

一、建立全口径预决算的运行体系

（一）完善政府全口径预算决算。全口径预算决算是指导国家以社会管理者的身份取得的收入和用于维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项社会公益事业支出的决算，是政府预算的重要组成部分。我国的全口径预算决算改革仍然处于发展演变阶段，需要进一步完善和深化。要继续优化政府收入结构、财力结构和公共支出结构。政府财政逐步退出经营性领域，重点满足社会共同需要，不断加大对科学、教育、环境保护等方面的保障力度，减少重复建设和损失浪费，提高财政资金的使用效益。逐步引入绩效预算的制度框架，形成绩效评价结果与预算编制有机结合的约束激励机制，建立透明民主的全口径预算决算。

（二）完善非税收入预算管理模式。非税收入是政府财政收入的重要组成部分。非税收入概念的产生，表明随着预算管理制度改革和政府收入机制的规范，预算外资金概念将逐渐淡出。目前非税收入的主体还是行政事业性收费。虽然有相当一部分行政事业性收费已被纳入预算管理，但改革的任务还很重，随着预算管理改革的深入推进，非税收入必须全部纳入预算管理。建立“征收、预算、使用”三分离的新型非税收入管理模式，取消“收支挂钩”政策，统筹安排政府财力。

（三）深化部门预算改革。合理界定部门预算的编制范围，对向社会提供公共产品且支出主要由财政供给的单位编制部门预算。兼顾需要与可能，完善零基预算，建立科学、合理、规范的项目指标体系和开支标准。执行政府收支分类，部门和单位的支出预算同时按功能分类和经济分类编制，全面反映公共财政收支活动。按照综合预算原则将所有政府性收支纳入部门预算管理，统筹考虑部门和单位的各项资金。用绩效预算来优化部门预算，通过定员、定额标准进行细化部门预算的改革，并结合这项改革，制订一系列的绩效指标，对部门控制、使用政府资源的状况进行考核，强化部门的责任。

（四）建立国有资本经营预算。国有资本经营预算是政府以国有资本所有者身份，将其依法拥有或支配的货币资金和资产用于资本性投放的收支计划，是政府财政预算的重要组成部分。通过编制国有资本经营预算，反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动，实现国有资本的保值增值，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资产的优化配置，服务于政府的社会和经济管理的总体目标。

（五）建立社会保障预算。社会保障预算是反映政府以行政手段筹集并管理的社会保障收入和用社会保障收入安排的社会保障支出的预算。随着市场经济的发展和人口老龄化进程的加快，财政社会保障支出压力将进一步增大。地方财政要积极参与社会保障基金的筹集和管理，编制社会保障收支预算，以财政性社会保障基金为基础，调节整个社保资金运行，逐步扩大社会保障的覆盖范围，维护社会稳定。

（六）建立地方债务预算。债务预算是政府以信用形式组织的收入和相应的支出计划。通过编制债务预算，可以统一管理政府债务，逐步把地方政府债务纳入预算管理，以解决债务借、用、还脱节的问题，有效控制政府债务风险。在地方政府提交本级人民代表大会审批的政府预算中，必须明确债务收入的投向和数量，做到专项专用，建立地方债务收入投资项目的预算、决算和财务报表监督制度，以及投资效益评估制度。

二、完善全口径预决算的法律体系

到目前为止，我国已初步建立起与社会主义市场经济发展相适应的财政法律体系框架，据不完全统计，全国人大及其常委会、国务院及相关部委、地方人大及其常委会和地方政府制定实施的法律法规及其规范性文件已有近万件，涵盖了公共财政的方方面面，但财政法律制度总体的法律层次较低，法律规定之间不协调、不一致的方面较多，因此，尽快建立适应政府全口径预算决算的公共财政法律体系尤为紧迫。

根据财政法律规范调整范围和内容的不同，完备的财政法律体系主要由财政基本法律制度、财政收入法律制度、财政支出法律制度、财政管理法律制度和财政监督法律制度五大类法律制度构成。

（一）财政基本法律制度。财政基本法律制度是指规定政府从事资源配置和收入分配的财政收支活动中的基本制度的法律规范的总称。主要包括：财政基本法，以及其他规范财政职能、财政体制、财政活动的基本原则、方式和决策程序，财政组织机构等财政基本原则的配套法律制度。财政基本法律制度在财政法律体系中处于核心地位，是制定其他法律制度的原则和基础。

（二）财政收入法律制度。财政收入法律制度是指调整财政收入筹集过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。具体包括税收法律制度、国债法律制度、行政事业性收费法律制度、政府性基金法律制度、彩票法律制度等。

（三）财政支出法律制度。财政支出法律制度是指调整财政资金使用过程中发生的各种分配关系的法律规范的总称。具体包括财政转移支付法律制度、财政补贴法律制度、财政专项资金法律制度、税式支出法律制度、政府采购法律制度等。

（四）财政管理法律制度。财政管理法律制度是指调整国家在对财政分配及相关经济活动进行计划、组织、协调、控制等过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。具体包括预算管理法律制度、国库管理法律制度、政府公共支出绩效管理法律制度、税收征收管理法律制度、财务管理法律制度、会计管理法律制度、注册会计师管理法律制度等。

（五）财政监督法律制度。财政监督法律制度是指调整国家对国民经济各部门、各单位的预算执行和财政活动进行监督制约过程中所发生的监督关系的法律规范的总称。财政监督法律制度以财政监督法为主体，具体包括以下两个方面的法律制度：（1）财政监督程序法律制度，是指规范财政监督程序方面的法律规范的总称。主要包括财政监督检查程序规则、财政行政处罚听证程序规则和财政行政复议应诉工作规则等法律制度。（2）财政监督惩处法律制度，是指规定对违反财政法规的行为进行处理、处罚的法律规范的总称。主要包括财政违法行为惩处条例等法律制度。建立全口径预决算的监督体系。

三、建立全口径预决算的监督体系

（一）尽快实现人大预决算监督的全覆盖。随着我国经济社会发展，财政预算数额日益庞大，项目更加多样，加强全口径预决算审查制度非常重要。党的十八届三中全会作出的决定也明确要求：“加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”这就意味着，政府的全部收支都必须纳入人大监督视野。各级人大及其常委会要尽快研究制定出预决算监督全覆盖的具体操作办法，将政府全部财政性收支技术性地、规则性地列入监督的制度笼子里，通过人大及其常委会的一系列审查和监督，保证政府的一切收支活动纳入规范化、法制化轨道。

（二）规范和完善人大全口径预决算的监督程序。由于宪法、预算法和其他相关法律法规还没有对人大开展全口径预决算的审查和监督的法定程序予以明确，因此，各级人大可根据上述法律法规确定的法律原则，规范和完善人大全口径预决算的监督程序，包括编制环节、初审环节、审批环节、执行环节、调整环节和决算环节的监督程序，使监督程序更加科学化、规范化。

（三）提升人大全口径预决算监督情况的公开力度。近年来，各地人大及其常委会对财政预决算向社会公开进行了许多有益的探索，如财政预决算报告的公开、部门预算的公开、“三公”经费的公开等。然而，这些公开都是属于部分的、阶段性的公开，还没有形成全部的、动态的、全过程的公开。地方人大及其常委会应抓住契机，顺势而为，对政府全口径预决算及其审查和监督的内容实行法定性、全过程的公开，切实增强监督工作的透明度。

（摘自《人民代表报》）

做好全口径预决算审查和监督的思考

（一）完善相关法律法规和制度。要把预算监督实践中的一些行之有效的经验做法吸纳到监督法或预算法中；比如保障政府预算的完整性，凡是政府性的收支，都应列入人大及其常委会审批范围，使人大的监督不留死角，从法律上维护人大监督的权威性。另外，要建立和完善全口径管理制度和审查监督制度。建立和完善从政府及其财政部门的全口径预决算方案和执行到人大及其常委会对同级政府全口径预决算全方位全过程审查和监督的无缝衔接制度体系，真正做到全口径预算决算管理有法可依，有章可循，编制有据，审查到位，审批有效，执行有力，监督有效，运行协调。

（二）推进预决算公开和透明。首先，要细化预算编制，编制部门预算。将提交人大审议的预算草案细化到“款”级科目；要改革预算编报形式，提交人大审议的政府预算，既要包括政府的收入预算，还要包括按功能分类和按经济分类的支出预算。其次，预算执行过程对人大公开。建立财政与人大信息联网制度，便于人大及时了解情况监督财政收支，为人大及其常委会依法监督提供及时准确的信息。第三，财政预决算适时对社会公开。通过常委会公报、广播电视、门户网站等媒介公开财政预决算、部门预决算和审计报告，接受社会监督，从而增强政府的权威和公信力，更有利于人大凝聚监督力量。需要说明的是，公开不仅仅是把经批准的预算、决算向社会公开，而且要贯穿于预算的全过程，从预算草案编制到征求意见，到人大审查和政府执行，都应当公开。

（三）明确审查监督重点。一是突出部门预算初审监督，使财政资金分配使用公正透明，提高财政资金使用效益。二是强化对非税收入的监督，重点掌握非税收入征管情况，包括征管领域、征管质量、监督稽查、综合管理、服务效能等方面，达到挖掘增收潜力、规范收支行为、加强效能建设的目的。三是深化对重大项目建设资金的监督，围绕重大建设项目开展调研视察活动，听取政府专项报告，就存在的问题提出整改意见，促进政府性投资项目安全运行。同时还要加强对专项资金（基金）的监督，只有规范使用，才能实现政策目标。四是注重政府债务的监督，要注重防范债务风险，提高资金使用效益。人大要把政府债务纳入专项监督范围，政府举债应当控制在一定的规模，以本届政府可以偿还的能力为限，促使政府加强债务管理，保证资金安全有效使用。

（四）把握几个关键环节。一是提前介入预算编制。根据预算批复、决算、上半年预算执行等方面的情况，在编制预算前与财政部门沟通，向财政部门提出下一年度预算的意见，使预算编制更好地贯彻人大的要求。二是规范预算报送材料内容。为让人大代表对预算材料看得懂，看得清，人大要规范政府预算材料的报送形式和内容。使预算能以更加直观、简洁的形式表达出来，对一些重点问题提供相关资料和说明，方便代表审查。三是集中力量搞好预算草案审查。在时间和力量不足的条件下，必须突出重点内容进行审查：对资金流量较大的单位重点审查，对预算规模较小的单位一般性审查；对审计反映问题较多的部门重点审查，对财务管理较规范的单位一般性审查；对项目支出重点审查，对基本支出一般性审查。同时，改进审查方法，采取专项调查、召开座谈会、聘请专家顾问等，注重借助现代信息技术进行审查，提高审查的效率和质量。四是写好预决算审查意见。预决算审查意见经代表大会、常委会表决通过，具有法律效力。采取这种形式向政府提出要求，效果比较好。五是建立动态反馈机制。对于人大作出的审查意见，要求政府财政部门应当采纳并及时反馈，对预算草案进行相应调整，不能采纳的，应当作出说明。

（五）充分发挥审计监督作用。一是要坚持审计机关（政府体制内）预算执行审计情况向人大常委会报告制度，按照正在修订的预算法规定建立决算审计制度，并使审计内容与人大及其常委会审查监督的内容和要求对接，为人大及其常委会的审查和监督提供更多的、切实的依据。二是人大要促进政府实行审计公开制度。审计公开是政务公开的重要内容，是推进政治文明建设的重要举措。审计公开包括审计结果公开和审计工作报告公开两个方面。实行审计公开，有利于推进政府依法行政，有利于推进政府民主理财，有利于推进政府廉政建设。国家审计署近年来公开审计工作报告，并实行审计结果公告制度，掀起“审计风暴”，效果很好。三是鉴于人大审查监督力量薄弱的现实状况，还有必要借助社会审计机构（政府体制外）的力量参与对政府全口径预决算有关具体工作审查监督，如参与“同级审”、政府重大投资项目等。（摘自《人大研究》）